国开行人士向财新记者确认，将采取成立事业部的方式发行住宅金融专项债券，“国开行内部也在积极推进事业部模式”。

    住宅金融专项债券成为市场焦点源于4月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，其中提出进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用并作出相关部署。会议确定，由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险（放心保）机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。

    不过，住宅金融专项债券发行规模多大、债信评级如何、是否会如铁路建设债券享受税收优惠、债券募集资金如何转至开发商使用、使用成本如何确定等细节尚待确定。

    中债资信评估有限公司（下称中债资信）研报分析认为，住宅金融专项债券是政府创新政策性住房融资机制的首次尝试，目的在于加快实现“住有所居”的目标；以国开行为主体发债，可以类国家信用发债，降低融资成本从而控制棚改建设成本，同时为未来创新保障房融资机制及创设相关机构积累经验。

    国开行的保障房及棚户区改造贷款规模已占同业的半壁江山。国开行数据显示，截至2013年底，开发银行累计发放城镇化贷款约7万亿元，占人民币贷款累计发放的62%，当年发放城镇化贷款10350亿元，占当年人民币贷款发放的68%。

    在制度缺失、回归政策性金融前景不明确的现实下，国开行亦希望通过‘住房保障银行’曲线回归政策性金融。

    业内人士分析称，成立专门机构发行住宅金融专项债券，这一信号也说明，国开行完全回归政策性金融的意愿可能很难落实；此前2013年，国开行亦曾获准通过专项软贷款回收再贷方式，五年内发放棚户区改造过桥贷款1000亿元，加大对棚户区改造的支持。

    一直以来，中国政策性金融立法缺失，政策性业务和商业业务的边界如何确定一直未能明确，这使得国开行的定位长期模糊。一般商业银行无力承担的业务，先由政策性金融机构承担，然后带动更多的商业性金融进入，政策性机构退出。

    目前，一个既成事实是，国开行8万多亿元资产，完全属于政策性金融的业务可能不到三分之一。“剩下的业务怎么办？资本金补充机制的单一、利率市场化冲击，继续做大，是不可持续的。”前述分析人士指出。

    2014年是棚户区改造任务最重的一年，资金需求量较往年显著增加，但是资金来源的匮乏，尤其是公租房建设资金的长期沉淀和运行资金的不断追加负担，成为全国的普遍性问题。

    不过，分析人士认为，住宅金融专项债券只是权宜之计，“国内外都并无以事业部形式市场化发行债券的先例；这是当前现实条件下，最简单最快速解决保障房和棚户区改造融资缺口的方法，但从长期看，这种融资方式是否可以覆盖全部的资金缺口？”

    另外，目前除《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》以及吉林、安徽等地方性棚改专项资金管理办法，暂无更高层面关于棚改资金管理的整体规定，住宅金融专项债券的使用监管适用的配套政策细则仍需关注。

    按照国务院“十二五”规划，五年期间将新建3600万套保障性住房，城镇保障性住房覆盖率提高到80%以上，其中2011-2012年新开工1700万套，2013年新开工630万套。2013年，国务院总理李克强提出了五年1000万户棚户区改造计划。

    中债资信分析称，2014年棚户区改造计划新开工 470万套以上，是 2009年有相关统计数据以来棚改任务最重的一年，资金需求量大。假定棚户区改造项目建设周期为 3.5年（42个月2）、棚改新建住房套均面积60平米、建设期间资金均匀投入、仅考虑建安成本情况下，预计2010年以来棚户区改造项目将在 2014年合计支出 4200亿元到6300亿元，较2012年、2013年资金需求量显著提升。以此估算，预计住宅金融专项债券发行量或达千亿元，有望成为传统建设筹资渠道的补充。